工業(yè)園區(qū)水污染減排機制 園區(qū)水污染防治技術研究

　　隨著工業(yè)企業(yè)逐步進入工業(yè)園區(qū)，尤其是污染項目“入園進區(qū)”的實施，工業(yè)園區(qū)與水環(huán)境之間的矛盾日益凸顯。目前國內(nèi)外關于工業(yè)園區(qū)水污染防治的研究主要側重于技術層面，如減排技術研究、污水排放特征研究、污水管網(wǎng)設計研究、水資源再生利用研究等，但從管理和政策層面系統(tǒng)化開展工業(yè)園區(qū)水污染減排機制的研究較少。

　　筆者調(diào)研了海河和太湖流域200余家工業(yè)園區(qū)，基于全過程控制的思路，全面梳理現(xiàn)行工業(yè)園區(qū)水污染減排機制，分析其存在的問題，從區(qū)域化、系統(tǒng)化、規(guī)范化、可持續(xù)4個方面提出新形勢下工業(yè)園區(qū)水污染減排機制構建的對策和建議。

　　1研究流域概況

　　海河和太湖流域作為工業(yè)園區(qū)集中、水污染嚴重的區(qū)域，一直是我國流域水污染管控的重點。經(jīng)過“十一五”、“十二五”的治理，兩流域工業(yè)源排放的COD和氨氮比例有所下降。由于兩流域的工業(yè)企業(yè)主要集中在工業(yè)園區(qū)，因此工業(yè)園區(qū)排放是流域工業(yè)污染的主要來源。海河和太湖流域的工業(yè)園區(qū)概況如表1所示。

　　表1海河和太湖流域的工業(yè)園區(qū)概況

　　海河和太湖流域工業(yè)園區(qū)集中、類型多樣、水污染問題突出，并且兩流域分別位于長江南北，經(jīng)濟發(fā)展狀況和產(chǎn)業(yè)結構有所不同，故選擇海河和太湖作為重點流域開展工業(yè)園區(qū)調(diào)研具有代表性。調(diào)研選取的200余家工業(yè)園區(qū)分布于2個流域，覆蓋國i家級、省級、市級和區(qū)縣級等多級別工業(yè)園區(qū)，同時涵蓋綜合型和行業(yè)主導型兩種類型工業(yè)園區(qū)。調(diào)研技術路線如圖1所示。

　　圖1調(diào)研技術路線

　　2工業(yè)園區(qū)水污染減排機制現(xiàn)狀

　　我國工業(yè)園區(qū)主要有3種開發(fā)模式：政府主導、企業(yè)主導和政企合一模式。從工業(yè)園區(qū)的環(huán)境管理組織模式來看，除個別工業(yè)園區(qū)的環(huán)保部門具有執(zhí)法權外，其余園區(qū)的環(huán)保部門主要配合基層環(huán)保部門開展環(huán)境監(jiān)察和監(jiān)測等工作，部分未設置環(huán)保部門的中小型園區(qū)其環(huán)境管理通常由基層環(huán)保部門直接介入。

　　總體上看，按管理對象分，目前工業(yè)園區(qū)的環(huán)保管理可歸納為并存的兩種模式，一種是企業(yè)管理模式，即環(huán)保部門及園區(qū)通過環(huán)評、排污許可、排污收費、排污監(jiān)測、清潔生產(chǎn)審核等管理手段以及采取定期或不定期的監(jiān)察監(jiān)測實現(xiàn)對企業(yè)產(chǎn)污、排污的管理;第二種是行業(yè)管理模式，即地方環(huán)保部門和園區(qū)依據(jù)行業(yè)排放標準或提出相應的行業(yè)管理要求實現(xiàn)對園區(qū)行業(yè)的管理，同時，園區(qū)行業(yè)亦受到國家行業(yè)主管部門的環(huán)保政策約束。

　　從全過程控制的角度看，工業(yè)園區(qū)的水污染減排可以分為源頭減排、末端減排和循環(huán)利用減排3個階段。此3階段相互制約、相互促進，共同構成工業(yè)園區(qū)水污染減排的閉環(huán)系統(tǒng)。圖2詳細展示了3個階段的實施主體及具體減排方式。

　　圖2工業(yè)園區(qū)水污染全過程減排系統(tǒng)

　　調(diào)查顯示，園區(qū)平均22.6%的企業(yè)開展清潔生產(chǎn)審核。企業(yè)污水處理設施的建設根據(jù)排污情況確定。企業(yè)污水處理設施的實際運行負荷率僅為設計值的一半左右;經(jīng)企業(yè)預處理后，出水的碳氮比均有不同程度的降低;在污水處理和日常監(jiān)測中企業(yè)主要關注COD、BOD5、氨氮等常規(guī)指標，對于排放標準中涉及的其他眾多特殊指標基本處于不處理、不監(jiān)測、不控制的狀態(tài)。企業(yè)再生水回用比例普遍不高，而這受到多重外部因素的影響，如再生水價格、管網(wǎng)建設情況、再生水水質(zhì)水量等。

　　工業(yè)園區(qū)的污水廠總體上可分為2種運營模式，即政府運營和第三方運營。2種運營模式各有利弊。調(diào)查顯示，污水廠的平均負荷率為49.6%，且不少污水廠因進水的碳氮比過低，需要通過添加葡萄糖的方式增加碳源。由于園區(qū)通常采取生活廢水和工業(yè)廢水統(tǒng)一處理的模式，污水廠并未針對工業(yè)廢水采取特殊處理工藝，導致園區(qū)排放的一些特殊物質(zhì)如有毒有害難降解物質(zhì)被忽視，未納入正常處理和監(jiān)管環(huán)節(jié)中。

　　工業(yè)園區(qū)層面的水資源循環(huán)利用實質(zhì)是在園區(qū)層面實現(xiàn)水資源的重新分配，實現(xiàn)水資源的優(yōu)化供給。目前工業(yè)園區(qū)的水資源循環(huán)利用更多的是通過行政手段和經(jīng)濟手段從企業(yè)層面推進，從園區(qū)層面進行產(chǎn)業(yè)鏈構建以實現(xiàn)資源循環(huán)再生利用的園區(qū)比例很小。調(diào)查顯示，制定了污水回用管理辦法的園區(qū)數(shù)量占總園區(qū)數(shù)量的20%，建有再生水回用管網(wǎng)的園區(qū)占25%，實現(xiàn)再生水回用的園區(qū)占14%，在園區(qū)層面實現(xiàn)水資源梯級利用僅占3%。

　　3現(xiàn)行工業(yè)園區(qū)水污染減排機制存在的問題

　　目前從法律法規(guī)到具體的落地政策均未體現(xiàn)將園區(qū)作為一個特定區(qū)域、特定系統(tǒng)的管理思路。盡管冠之以“工業(yè)園區(qū)”的名，但未形成“工業(yè)園區(qū)”管理之實。基于工業(yè)園區(qū)環(huán)境管理的內(nèi)涵，評估園區(qū)現(xiàn)行的減排機制，可以看出當前我國工業(yè)園區(qū)污染減排存在以下幾方面的問題。

　　3.1缺乏區(qū)域化的環(huán)境管理政策

　　政策層面的園區(qū)環(huán)境管理主要是通過約束企業(yè)達到環(huán)境管理的目的，而未針對園區(qū)的特征進行優(yōu)化管理。如《關于加快推行清潔生產(chǎn)的意見》強制要求“雙有”(使用或排放有毒、有害物質(zhì))和“雙超”(超過排放標準或者超過總量控制指標)企業(yè)開展清潔生產(chǎn)審核，這是典型的以企業(yè)為管理對象的管理政策。其他諸如環(huán)評、總量控制、排污許可等，其管理對象均為企業(yè)，責任主體亦為企業(yè)。

　　實施層面的園區(qū)環(huán)境管理，亦未形成工業(yè)園區(qū)是特定工業(yè)聚集區(qū)的管理理念，成為實質(zhì)上的獨立的工業(yè)點源管理。如工業(yè)園區(qū)的總量控制和污染減排并不以園區(qū)作為核算單位，而是根據(jù)國家和地方發(fā)布的重點污染源清單，直接控制園區(qū)國控源、省控源或地方重點控制源的污染物排放。

　　工業(yè)園區(qū)是一個客觀存在的工業(yè)企業(yè)聚集區(qū)域，實行園區(qū)區(qū)域化管理，在安全經(jīng)濟性上，可以降低管控風險、節(jié)約管理成本;在環(huán)境效益上，可以實現(xiàn)園區(qū)環(huán)境質(zhì)量目標和可持續(xù)發(fā)展;在管理體制上，可以將企業(yè)管理和園區(qū)管理融合，提高管理效率。

　　3.2缺乏系統(tǒng)化的減排體系設計

　　工業(yè)園區(qū)系統(tǒng)化的減排機制設計主要體現(xiàn)在企業(yè)預處理、污水廠末端處理和水資源再生回用3個環(huán)節(jié)之間的有效銜接，通過對3個環(huán)節(jié)的優(yōu)化控制，實現(xiàn)出水的穩(wěn)定達標和減量排放。

　　目前的減排體系處于“各自為政”的狀態(tài)，即企業(yè)只保證其預處理出水達標，不管出水對污水廠的影響;污水廠只保證其末端出水達標，無法管控來水水質(zhì)和水量，亦不考慮出水再生利用等問題;而水資源再生回用在園區(qū)基本可有可無，甚至有的園區(qū)已經(jīng)建好再生水廠卻閑置不用?？傮w上講，目前工業(yè)園區(qū)缺乏系統(tǒng)化設計主要體現(xiàn)在3個方面：

　　(1)企業(yè)源頭控制與污水廠末端集中控制不協(xié)調(diào)。調(diào)研過程中常常發(fā)現(xiàn)企業(yè)污水處理設施負荷率不足50%、污水廠負荷率不足50%的情況，這是園區(qū)層面缺乏系統(tǒng)化設計導致污水處理設施重復建設的問題。同時，經(jīng)企業(yè)預處理后的水BOD5降低，進入污水廠的水因碳氮比過低導致污水廠需要購買額外碳源，造成處理成本的無謂增加。

　　(2)缺乏對特征污染物排放的有效控制。由于工業(yè)園區(qū)多種行業(yè)集合，各行業(yè)排放的污水經(jīng)過相互作用極易形成有毒有害難降解的污染物，同時，某些行業(yè)亦直接排放特征污染物。但在目前的減排管理體系下，企業(yè)僅保證其出水COD、BOD5、氨氮等指標達標排放，特征污染物的處理基本處于空白狀態(tài)，因此特征污染物對污水廠造成的沖擊甚至導致污水廠生化系統(tǒng)崩潰，在目前的減排體系下亦不可避免。

　　(3)在現(xiàn)行減排體系下，再生水利用處于邊緣角色，并未作為減排系統(tǒng)的重要組成得到重視。

　　3.3缺乏規(guī)范化的減排管理制度

　　從水資源的全生命周期看，水資源的取用涉及到水務部門;水資源的消耗、污水的生產(chǎn)以及預處理涉及到企業(yè);污水排放管網(wǎng)的建設和管理涉及到市政建設部門;污水的末端處理涉及到污水處理廠;企業(yè)污水排放口和污水廠排放口的監(jiān)管涉及到環(huán)保部門。由于制度上缺乏對多利益相關方協(xié)商程序的約定和安排，造成園區(qū)污染減排管理效率低下。

　　(1)園區(qū)各部門在污染減排管理中的職責與權限缺乏相關界定，因責權不清導致相互扯皮，同時也造成管理的空白地帶。

　　(2)園區(qū)企業(yè)、園區(qū)管理部門、園區(qū)環(huán)境運營商以及當?shù)丨h(huán)境監(jiān)管部門之間缺乏協(xié)同管理，互動協(xié)作與制約監(jiān)管不力，造成減排管理成本增加、效率低下、效果有限。

　　(3)與明晰的責權和協(xié)同化管理相配套的園區(qū)減排管理程序普遍缺失，各部門、各減排單元在實施過程中行無所依，既沒有明確的目標，又沒有切實可行的路線方法，導致園區(qū)減排目標無法實現(xiàn)。

　　3.4缺乏可持續(xù)的減排運作模式

　　工業(yè)園區(qū)可持續(xù)的減排運作模式指工業(yè)園區(qū)的減排管理模式能持續(xù)、穩(wěn)定地保證減排目標的實現(xiàn)，其核心是減排管理的可持續(xù)性。目前工業(yè)園區(qū)并未針對減排管理設置相關的職能并配備相應人員和設備，而只是采用常規(guī)的管理方式對排污企業(yè)進行定期或不定期檢查，既無法做到實時監(jiān)控，又無法有效遏制企業(yè)偷排漏排的情況，同時園區(qū)環(huán)保管理人員還疲于奔命，無論在技術上還是效果上都難以滿足減排管理的需求。

　　調(diào)查顯示，50%的工業(yè)園區(qū)未單獨設置環(huán)保部門，多是與安全監(jiān)管一起，成立安全環(huán)保部，相應的環(huán)保管理人員2~3人。工業(yè)園區(qū)的企業(yè)聚集特性決定了園區(qū)企業(yè)眾多，少則幾十家企業(yè)，多則幾百甚至上千家企業(yè)。如此眾多的企業(yè)和繁重的監(jiān)管職能與如此稀少的環(huán)保人員形成了突出的環(huán)境監(jiān)管矛盾，而這也是園區(qū)減排管理不可持續(xù)的根源所在。

　　4新形勢下工業(yè)園區(qū)水污染減排機制構建的建議

　　基于以上現(xiàn)狀和問題分析，筆者對新形勢下工業(yè)園區(qū)水污染減排機制的定位、總體構架和構建思路給出了建議。

　　4.1工業(yè)園區(qū)水污染減排機制的定位

　　工業(yè)園區(qū)水污染減排機制是指以工業(yè)園區(qū)為管理邊界、以污染物減排為管理目標的全套體制和制度。在目前以環(huán)境質(zhì)量改善為核心的新的環(huán)保管理形勢下，工業(yè)園區(qū)水污染減排機制將是一套體現(xiàn)區(qū)域化、系統(tǒng)化、規(guī)范化、可持續(xù)的減排管理機制，其終目標是要實現(xiàn)工業(yè)園區(qū)環(huán)境與經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展。

　　區(qū)域化是指以工業(yè)園區(qū)為管理單元，實施工業(yè)污染管理園區(qū)化，以全面提升工業(yè)污染管理的績效和水平;系統(tǒng)化是基于園區(qū)水污染防治的系統(tǒng)性特征，統(tǒng)籌考慮源頭控制、末端控制、循環(huán)利用3個環(huán)節(jié)，形成優(yōu)化管理模式;規(guī)范化是指在新的環(huán)境管理要求和目標下，構建與之相適應的環(huán)境管理制度，保證環(huán)境質(zhì)量目標的實現(xiàn);可持續(xù)是充分利用市場化手段和公眾的監(jiān)督力量，創(chuàng)造條件引入第三方咨詢機構和社會資本，搭建公眾參與渠道，實現(xiàn)水污染減排系統(tǒng)的優(yōu)化目標。

　　4.2工業(yè)園區(qū)水污染減排機制的總體構架

　　圖3展示了一套完整的工業(yè)園區(qū)水污染減排機制構架。

　　工業(yè)園區(qū)分為外部環(huán)境和內(nèi)部環(huán)境，外部環(huán)境包括涉及減排管理的多個部門，如環(huán)保、規(guī)劃、建設、水利等;內(nèi)部環(huán)境即為園區(qū)邊界，包括地理邊界和行政邊界。園區(qū)邊界內(nèi)有管理平臺、管理對象、管理政策、監(jiān)控系統(tǒng)4大模塊。完整的減排機制始于規(guī)范外部環(huán)境對工業(yè)園區(qū)施加的影響，強化環(huán)境準入，建立園區(qū)邊界內(nèi)的系統(tǒng)化管理體系，終實現(xiàn)工業(yè)園區(qū)的可持續(xù)發(fā)展和環(huán)境質(zhì)量改善的目標。

　　園區(qū)邊界內(nèi)的4大模塊中，管理平臺是減排機制構建的軟環(huán)境和基礎，決定此減排機制運行的有效性。管理平臺具體包括組織構架、行政管理模式、開發(fā)運營模式及相應的管理制度。管理對象是全過程減排的3個環(huán)節(jié)，即企業(yè)、污水廠和園區(qū)的水循環(huán)利用。

　　不同于現(xiàn)行的減排機制，新構建的減排機制中，3個環(huán)節(jié)相互制約相互影響，共同為減排目標服務。管理政策是管理平臺實施管理的工具，作用于管理對象。主要的管理政策包括園區(qū)層面的總量控制、適用于園區(qū)的排污許可證“一證式”管理、根據(jù)園區(qū)特定情況優(yōu)化的清潔生產(chǎn)管理以及針對園區(qū)的特征污染物控制。監(jiān)控系統(tǒng)是為保證園區(qū)的環(huán)境安全、監(jiān)督減排管理績效、實現(xiàn)減排目標而建立的全方位監(jiān)管屏障，主要由監(jiān)測網(wǎng)絡、信息公開、應急預案和考核評價組成。

　　4.3工業(yè)園區(qū)水污染減排機制的構建思路

　　(1)建設園區(qū)減排管理平臺。工業(yè)園區(qū)減排管理平臺建設是將減排機制實體化，具體包括體制建設和制度建設2個方面。體制建設是通過整合現(xiàn)行水污染減排鏈條中各管理部門的職責與分工，實現(xiàn)對園區(qū)水污染減排的協(xié)同和集約化管理。制度建設是規(guī)范平臺運行的管理程序，亦是各部門實施減排管理的標準化制度，為保證工業(yè)園區(qū)的系統(tǒng)、穩(wěn)定、達標運行以及風險有效控制提出約束措施。

　　(2)構建園區(qū)層面的排污總量控制制度。構建以工業(yè)園區(qū)為責任主體的排污總量控制制度，將能有效解決園區(qū)缺乏系統(tǒng)化管理的問題。具體而言，即以工業(yè)園區(qū)為考核對象設置總量減排指標，弱化企業(yè)層面出水(在此泛指非直接排入地表的所有水)的管控，強化對污水廠末端出水(在此泛指排入地表的所有水)的監(jiān)管，形成園區(qū)內(nèi)部優(yōu)化的“企業(yè)預處理—污水排放—污水廠收水—污水廠處理—出水再生回用及排放”的污水處理模式。

　　(3)創(chuàng)新園區(qū)清潔生產(chǎn)管理。目前工業(yè)園區(qū)的清潔生產(chǎn)管理被普遍反映為有量無質(zhì)、疲于應付，因此，新形勢下的園區(qū)清潔生產(chǎn)管理應在嚴格實行強制審核制度的基礎上，創(chuàng)新管理方法和手段，更有效地推進清潔生產(chǎn)發(fā)展。具體包括平衡政府與市場的關系，弱化行政管制，引入第三方服務商;針對不同類型的企業(yè)制定不同清潔生產(chǎn)審核流程，適當簡化中小型企業(yè)審核流程;發(fā)揮首創(chuàng)精神，以清潔生產(chǎn)的實施效益為導向，加大對有毒有害物質(zhì)的控制等。

　　(4)強化對園區(qū)特征污染物的控制。加強對園區(qū)特征污染物的控制是指在工業(yè)園區(qū)范圍內(nèi)對特征污染物進行識別、監(jiān)測、減排，形成制度化、常規(guī)化的管理程序。除了技術層面問題外，管理上可從企業(yè)污水排放對后端污水處理廠影響的角度識別優(yōu)控污染物，建立企業(yè)特征污染物優(yōu)控清單，并確定各類特征污染物的企業(yè)排放標準;同時采用經(jīng)濟手段，根據(jù)排放的特征污染物情況，實行污水處理費的分級管理。

　　(5)推進園區(qū)污水資源再生利用。推進工業(yè)園區(qū)污水資源再生利用應將其納入地區(qū)水資源配置規(guī)劃，根據(jù)園區(qū)產(chǎn)業(yè)結構和基礎設施建設情況，在核算再生水回用對污染減排貢獻的基礎上，確定再生水系統(tǒng)建設的必要性以及再生水回用比例。同時，推進包括工業(yè)利用在內(nèi)的污水再生利用政策，并制定積極合理的再生水水價。對于有再生水需求的企業(yè)，適當降低再生水價格，以保證企業(yè)用水的積極性。此外，還應完善園區(qū)再生水生產(chǎn)和輸送的基礎設施規(guī)劃與建設。

　　(6)建立以排污許可證為核心的“一證式”管理制度。以排污許可證為核心，整合現(xiàn)行各項環(huán)境管理制度，建立覆蓋所有固定污染源的企業(yè)排放許可制，形成系統(tǒng)完整、權責清晰、監(jiān)管有效的污染源管理新格局，將能大力提升環(huán)境治理能力和管理水平，有效推動減排政策的實施。排污許可“一證式”管理在國家層面已基本完成頂層設計，工業(yè)園區(qū)作為固定點源集中區(qū)，以其為對象設計排污許可證的落地方案，既具有代表性又具備可推廣性，可以很好地起到投石問路的作用。

　　(7)加強園區(qū)減排運行的監(jiān)控。對園區(qū)減排運行的監(jiān)控包括監(jiān)測網(wǎng)絡的建立、環(huán)境信息的公開、風險應急的管理、減排績效的評估4大方面。監(jiān)測網(wǎng)絡的建立是園區(qū)污染監(jiān)管的基礎，配之以工業(yè)園區(qū)污水排放的在線監(jiān)控系統(tǒng)和信息發(fā)布平臺，可實現(xiàn)對企業(yè)污水排放的精細化、信息化、透明化管理。以環(huán)境安全為底線，根據(jù)工業(yè)園區(qū)自身產(chǎn)業(yè)結構和區(qū)塊分布制定切實可行的環(huán)境應急預案，可提高工業(yè)園區(qū)環(huán)境監(jiān)管和風險防控力度。在現(xiàn)有環(huán)境考核體系的基礎上，增加對污染減排績效的考核，可以評估工業(yè)園區(qū)現(xiàn)行環(huán)境管理水平，發(fā)現(xiàn)管理中存在的問題和不足，通過采取整改措施，不斷完善環(huán)境管理方法和手段，以實現(xiàn)環(huán)境管理的目標。

　　(8)推進園區(qū)減排市場機制的建立。工業(yè)園區(qū)減排市場機制是指在工業(yè)園區(qū)的污染減排管理、運行和監(jiān)督等環(huán)節(jié)引入社會資本和第三方服務機構。園區(qū)減排的市場機制包括多個層次，如園區(qū)層面的市場機制、污水廠運營的市場機制、企業(yè)污水處理的市場機制等。不論哪個層次的市場機制，其目的均是通過引進第三方的資金、技術和管理理念，壓縮成本、提升管理效益，為水污染防治的持續(xù)健康發(fā)展服務。

　　5結語

　　通過對工業(yè)園區(qū)水污染減排機制現(xiàn)狀進行調(diào)查分析，發(fā)現(xiàn)目前園區(qū)存在區(qū)域化的環(huán)境管理政策缺失、系統(tǒng)化的減排體系設計空白、規(guī)范化的減排管理平臺缺位、可持續(xù)的減排運作模式不足等問題。面對中國經(jīng)濟發(fā)展的新形勢和環(huán)境管理的新要求，建議構建以工業(yè)園區(qū)為管理對象、以污染物減排為管理目標的區(qū)域化、系統(tǒng)化、規(guī)范化、市場化的減排機制，并從園區(qū)減排管理平臺建設、園區(qū)總量控制、園區(qū)清潔生產(chǎn)、特征污染物控制、污水資源再生利用、“一證式”管理、減排運行監(jiān)控、市場機制建設8個方面開展項目建設，保證減排機制的有效性和完整性，為后續(xù)的深入研究以及機制的落地實施打下基礎。